ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Административное дело № 2а-2189/2023

УИД № 61RS0004-01-2023-002034-35

№ 88а-3614/2024 (№ 88а-45527/2023) (№ 8а-40670/2023)

К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего                 Аняновой О.П.,

судей                             Шелудько В.В. и Мальмановой Э.К.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 13 июля 2023 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 8 ноября 2023 г. по административному делу по административному исковому заявлению ФИО3 к департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону о признании решения незаконным.

    Заслушав доклад судьи Аняновой О.П., судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

ФИО6 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (далее – ДИЗО) от 10 февраля2023 г. № 59.30-2315/4 (далее – решение от 10 февраля 2023 г.) об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка под принадлежащим ей гаражным боксом, возложении обязанности устранить допущенное нарушение.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что ей на праве собственности принадлежит гаражный бокс № 1, расположенный по адресу: <адрес>

30 января 2023 г. она обратилась в ДИЗО с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка под гаражным боксом в собственность, в ответ на которое административный ответчик письмом от 10 февраля 2023 г. № 59.30-2315/4 отказал в предварительном согласовании предоставления земельного участка со ссылкой на его расположение в зоне с особыми условиями использования территории – охранной зоне сети теплотрассы.

С данным решением административный истец не согласилась, считает его незаконным, полагает, что наличие охранной зоны тепловых сетей не является препятствием для предоставления земельного участка под существующим объектом недвижимости.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 13 июля 2023 г. административные исковые требования удовлетворены частично, постановлено: признать незаконным решение от 10 февраля 2023 г. об отказе ФИО3 в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, литер А; возложить на ДИЗО обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО3 о предварительном согласовании предоставления в собственность вышеуказанного земельного участка.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 8 ноября 2023 г. вышеуказанное решение отменено в части возложения на ДИЗО обязанности повторно рассмотреть заявление ФИО3 о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>. В указанной части принято новое решение о возложении на ДИЗО принять решение о предварительном согласовании предоставления ФИО3 вышеуказанного земельного участка. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ДИЗО ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления, ввиду не правильного применения норм материального права.

Представитель административного истца ФИО3 – ФИО7 в письменных возражениях и дополнительных возражениях просит постановленные по делу судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации(далее – КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3.7 Федерального законаот 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 137-ФЗ) предоставление гражданам для собственных нужд земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения гаражей осуществляется в порядке, установленном главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

В силу подпункта 2 пункта 2 статьи 3.7 Закона № 137-ФЗ до 1 сентября 2026 г. гражданин, использующий гараж, являющийся объектом капитального строительства и возведенный до дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.№ 190-ФЗ (далее – ГрК РФ), имеет право на предоставление в собственность бесплатно земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором он расположен, в случае, если земельный участок образован из земельного участка, предоставленного или выделенного иным способом гаражному кооперативу либо иной организации, при которой был организован гаражный кооператив, для размещения гаражей, либо право на использование такого земельного участка возникло у таких кооператива либо организации по иным основаниям и гараж и (или) земельный участок, на котором он расположен, распределены соответствующему гражданину на основании решения общего собрания членов гаражного кооператива либо иного документа, устанавливающего такое распределение.

Согласно абзацу 2 части 6 Закона № 137-ФЗ в случае, предусмотренном подпунктом 2 пункта 2 настоящей статьи, к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка прилагается документ, подтверждающий предоставление или иное выделение земельного участка, из которого образован или должен быть образован испрашиваемый земельный участок, гаражному кооперативу либо иной организации, при которой был организован гаражный кооператив, для гаражного строительства и (или) размещения гаражей, или документ, подтверждающий приобретение указанными кооперативом либо организацией права на использование такого земельного участка по иным основаниям.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3.4 Закона № 137-ФЗ в случае, если указанный в заявлении земельный участок предстоит образовать и отсутствует проект межевания соответствующей территории, к заявлению прилагается схема расположения земельного участка, подготовленная единым институтом развития в жилищной сфере.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, установлен пунктом 6 статьи 3.7 Закона № 137-ФЗ.

В силу пункта 3 статьи 3.7 Закона № 137-ФЗ на отношения, регулируемые пунктом 2 настоящей статьи, не распространяются положения подпункта 4 пункта 3 статьи 11.3, подпункта 6 пункта 1, пунктов 2, 10, 10.1 статьи 39.15, подпунктов 8, 14 и 20 статьи 39.16, подпункта 4 пункта 1статьи 39.17 ЗК РФ.

Согласно пункту 12 статьи 3.7 Закона № 137-ФЗ в принятии решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка, указанного в пункте 2 настоящей статьи, наряду с основаниями, предусмотренными ЗК РФ, должно быть отказано, если данный гараж в судебном или ином предусмотренном законом порядке признан самовольной постройкой, подлежащей сносу.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ФИО3 на праве собственности принадлежит нежилое здание – гараж, площадью24,8 кв.м, с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенный по адресу: <адрес> (т.1 л.д.24).

Права на земельный участок, на котором располагается указанное здание, не оформлены, земельный участок не сформирован.

30 января 2023 г. ФИО6 обратилась в ДИЗО с заявлением о предварительном согласовании предоставления ей в собственность земельного участка под принадлежащим ей гаражом на основании пункта 2 статьи 3.7 Закона № 137-ФЗ.

Уведомлением ДИЗО от 10 февраля 2023 г. № 59.30-2315/4 административному истцу отказано в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка на основании подпункта 14.1 статьи 39.16 ЗК РФ (испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории (охранной зоне тепловых сетей).

Признавая решение ДИЗО незаконным от 10 февраля 2023 г., суды, посчитали, что Правила охраны коммунальных тепловых сетей не устанавливают безусловный запрет на строительство в охранной зоне, соответственно, факт нахождения земельного участка под существующим объектом недвижимости в охранной зоне тепловых сетей согласно земельному законодательству не является препятствием для предоставления его в собственность заинтересованному лицу, являющемуся собственником объекта недвижимости, расположенного на таком земельном участке, при этом суд апелляционной инстанции обязал административного ответчика принять решение о предварительном согласовании предоставленияФИО3 вышеуказанного земельного участка.

Судебная коллегия по административным делам ФИО1 кассационного суда общей юрисдикции находит такие выводы нижестоящих судов преждевременными.

Статьей 39.15 ЗК РФ установлен порядок предварительного согласования предоставления земельного участка, в соответствии с подпунктом 2 пункта 8 которой уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае если земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1-13, 14.1-19, 22 и 23 статьи 39.16 ЗК РФ.

Пунктом 14.1 статьи 39.16 ЗК РФ предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

Следовательно, если установленные ограничения не позволяют использовать формируемый и испрашиваемый земельный участок в соответствии с его целевым назначением в связи с его нахождением в границах зоны с особыми условиями использования территории, то такой земельный участок не может быть предоставлен заинтересованным лицам, а соответственно, не может быть и принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Из материалов дела следует, что цель использования испрашиваемого земельного участка «под существующим гаражом».

Основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений определяет градостроительный регламент территориальной зоны (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ, часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны устанавливается Правилами землепользования и застройки (статья 30ГрК РФ).

В соответствии со статьей 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Росреестра от 10 ноября2020 г. № П/0412, вид разрешенного использования земельного участка для размещения гаражей для собственных нужд (код 2.7.2) предусматривает размещение для собственных нужд отдельно стоящих гаражей и (или) гаражей, блокированных общими стенами с другими гаражами в одном ряду, имеющих общие с ними крышу, фундамент и коммуникации.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим кодексом, федеральными законами. Одним из видов таких ограничений являются ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий (подпункт 1 пункта 2 статьи 56ЗК РФ).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 28 сентября 2017 г. № 1915-О, указанная норма устанавливает возможность ограничения использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон, которые, в свою очередь, обеспечивают энергетическую и экологическую безопасность электрических, тепловых сетей, нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и газопроводов, т.е. установление этих зон направлено не только на обеспечение сохранности указанных объектов при их эксплуатации, обслуживании и ремонте, но и на предотвращение аварий, катастроф и иных возможных неблагоприятных последствий и тем самым на защиту жизни и здоровья граждан.

По смыслу пункта 1 Типовых правил охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденных приказом Минстроя Российской Федерацииот 17 августа 1992 г. № 197 (далее – Типовые правила № 197), охрана тепловых сетей осуществляется для обеспечения сохранности их элементов и бесперебойного теплоснабжения потребителей путем проведения комплекса мер организационного и запретительного характера.

В пределах охранных зон тепловых сетей не допускается производить действия, которые могут повлечь нарушения в нормальной работе тепловых сетей, их повреждение, несчастные случаи или препятствующие ремонту, в том числе загромождать подходы и подъезды к объектам и сооружениям тепловых сетей, складировать тяжелые и громоздкие материалы, возводить временные строения и заборы; устраивать стоянки всех видов машин и механизмов; устраивать спортивные и игровые площадки, неорганизованные рынки, остановочные пункты общественного транспорта, стоянки всех видов машин и механизмов, гаражи, огороды и т.п. (пункт 5 Типовых правил№ 197); без письменного согласия предприятий и организаций, в ведении которых находятся эти сети, запрещается: производить строительство, капитальный ремонт, реконструкцию или снос любых зданий и сооружений, производить земляные работы, планировку грунта, посадку деревьев и кустарников, устраивать монументальные клумбы, производить погрузочно-разгрузочные работы, а также работы, связанные с разбиванием грунта и дорожных покрытий (пункт 6 Типовых правил № 197).

Таким образом, Типовыми правилами № 197 предусмотрен прямой запрет на размещение гаражей в границах охранных зон тепловых сетей.

Следовательно, суду для оценки законности оспариваемого решения, обоснованного положениями пункта 14.1 статьи 39.16 ЗК РФ, следовало для правильного разрешения дела установить, действительно ли земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории – охранной зоны тепловых сетей.

Вместе с тем, кроме пояснений и ответов лиц участвующих в деле, достоверных доказательств, подтверждающих или опровергающих данные обстоятельства, материалы дела не содержат.

Пунктом 2 статьи 11.10 ЗК РФ предусмотрено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Вместе с тем суды, ссылаясь на расположение испрашиваемого земельного участка в границах охранной зоны тепловых сетей, не приводят в обоснование своей позиции доказательства, на которых основаны данные выводы об этих обстоятельствах, а также нормативные правовые акты, которыми руководствовались при принятии такого решения, и ни один из документов, поименованных в пункте 2 статьи 11.10 Кодекса, которые могли бы подтверждать наличие данных обстоятельств.

Представленная в материалы дела административным истцом схема расположения земельного участка таких сведений также не содержит.

При этом судами оставлено без внимания, что в силу части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 455-ФЗ) (далее – Закон № 342-ФЗ) до 1 января 2025 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установленыдо 1 января 2022 г. одним из следующих способов: 1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; 2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; 4) решением суда.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности (часть 9 названной статьи).

В силу части 10 статьи 26 Закона № 342-ФЗ, действовавшего в редакции на дату принятия оспариваемого решения, зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до 1 января 2022 г. нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 указанной статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106ЗК РФ (в редакции цитируемого Закона).

Суды, не применив подлежащие применению приведенные нормы, не установили юридически значимые обстоятельства входящие в предмет доказывания: категория и вид разрешенного использования испрашиваемого земельного участка, действующий в отношении него градостроительный регламент в соответствии с правилами землепользования и застройки, наличие охранной зоны тепловых сетей, дата и основания ее установления, ее размеры и границы, наложение на земельный участок (полностью или частично), что должно подтверждаться в том числе выпиской из ИСОГД, топографической съемкой, сведениями об установлении охранной зоны тепловых сетей и т.д.

Без установления данных обстоятельств выводы судов о незаконном отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка являются преждевременными.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты не могут признаваться законными, обоснованными, отвечающими задачам и принципам административного судопроизводства.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении»).

В данном случае, судебными инстанциями приведенные нормы не соблюдены, доказательствам дела дана неполная оценка, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов участников судопроизводства, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного, оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а административное дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Поскольку дело подлежит направлению на новое рассмотрение, в соответствии с пунктом 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой и апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в районный суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 13 июля 2023 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 8 ноября 2023 г. – отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 февраля 2024 г.