ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
№ 2а-1230/2025
№ 88а-12953/2026
УИД 61RS0010-01-2023-001515-13
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Краснодар 4 июня 2026 года
Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Мальмановой Э.К.,
судей Маслова О.В., Шидаковой О.А.
рассмотрела кассационную жалобу представителя Клименко Н.А. по доверенности Букреева Р.В. на решение Батайского городского суда Ростовской области от 26 сентября 2025 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 января 2026 года по административному делу по административному исковому заявлению Клименко Н.А. к комитету по управлению имуществом города Батайска Ростовской области об оспаривании решения.
Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К., объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия
установила:
Клименко Н.А. обратилась в суд с административным иском к комитету по управлению имуществом города Батайска Ростовской области (далее – Комитет) об оспаривании решения.
В обоснование требований указала, что в ее в собственности находятся два земельных участка из земель населенных пунктов: с кадастровым номером №, площадью 4589 кв. м и с кадастровым номером №, площадью 7552 кв. м, с видом разрешенного использования участков – дошкольное, начальное и среднее общее образование, расположенные по адресу: <адрес>
Рыночная стоимость земельного участка № составляет 11 555 000 руб., земельного участка № – 18 631 000 руб. Общая рыночная стоимость земельных участков, составляет 29 916 000 руб.
В соответствии с Генеральным планом города Батайска Ростовской области эти земельные участки находятся в зоне перспективного развития (строительство общеобразовательной организации). У заявителя отсутствуют намерения на строительство учреждений дошкольного, начального и общеобразовательного направления.
Муниципальному образованию принадлежит участок с кадастровым номером № (единое землепользование) из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования – офисы, конторы, организации различных форм собственности, гостиницы, мотели, торгово-развлекательные комплексы и центры (далее – земельный участок №). Рыночная стоимость участка составляет 30 051 648 руб.
Полагая возможным освоение земельного участка № с учетом реализации проектов строительства зданий и сооружений на нем в соответствии с видом разрешенного использования, ДД.ММ.ГГГГ Клименко Н.А. обратилась в Комитет с заявлением о заключении соглашения о мене принадлежащих ей земельных участков № и 849 на земельный участок №.
ДД.ММ.ГГГГ административным ответчиком в заключении соглашения о мене отказано.
В этой связи Клименко Н.А. просила признать незаконным решение Комитета от ДД.ММ.ГГГГ №.15/983 об отказе в заключении соглашения о мене земельных участков (далее – оспариваемое решение), возложить на Комитет обязанность заключить с Клименко Н.А. соглашение о мене земельных участков № и 849 на земельный участок №.
Решением Батайского городского суда Ростовской области от 24 августа 2023 года административные исковые требования Клименко Н.А. удовлетворены.
Определением судьи Батайского городского суда Ростовской области от 24 декабря 2024 года, оставленным без изменения апелляционным определением судьи Ростовского областного суда от 26 марта 2025 года, восстановлен срок для подачи прокурором города Батайска апелляционного представления на решение от 24 августа 2023 года.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 7 апреля 2025 года решение Батайского городского суда Ростовской области от 24 августа 2023 года отменено, административное дело направлено в Батайский городской суд Ростовской области на новое рассмотрение.
Решением Батайского городского суда Ростовской области от 26 сентября 2025 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований Клименко Н.А. отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 января 2026 года решение Батайского городского суда Ростовской области от 26 сентября 2025 года оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 3 апреля 2026 года, представитель Клименко Н.А. по доверенности Букреев Р.В. ставит вопрос об отмене судебных актов ввиду нарушения норм материального и процессуального права. По мнению заявителя, суд не исследовал вопрос о рыночной стоимости и соразмерности стоимости предложенных к обмену земельных участков; не рассмотрел ее требования о признании незаконным оспариваемого решения. Считает, что суды выяснили вопросы и обстоятельства, которые не подлежали проверке. Обращает внимание, что судебные акты затрагивают стабильность гражданского оборота.
Определением судьи от 29 апреля 2026 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.
В судебное заседание явились: представитель Клименко Н.А. – адвокат Букреев Р.В., прокурор Костюк А.И.
Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
Заслушав доклад, объяснения представителя Клименко Н.А. – адвоката Букреева Р.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Костюка А.И., возражавшего против доводов жалобы, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.
Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций по доводам кассационной жалобы не допущены.
Как видно из материалов дела, административному истцу на праве собственности принадлежат земельные участки № и 849.
Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Батайск Ростовской области, территориальная зона, в которой расположены земельные участки № и 849, находится в зоне перспективного развития, в том числе социальной сферы.
Также из материалов дела усматривается, что на кадастровом учете находится земельный участок №, в отношении которого государственная собственность не разграничена, соответственно, он находится в распоряжении муниципального образования «Город Батайск».
ДД.ММ.ГГГГ Клименко Н.А. обратилась в Комитет с заявлением о рассмотрении возможности заключить соглашение о мене принадлежащих ей земельных участков № и 849 на муниципальный земельный участок №, так как, по ее мнению, невозможно использовать принадлежащие ей земельные участки по их назначению в соответствии с видом разрешенного использования в связи с тем, что земельные участки расположены в зоне перспективного развития, в том числе социальной сферы.
Оспариваемым решением Клименко Н.А. отказано в заключении договора мены вышеуказанных земельных участков, поскольку отсутствуют основания, предусмотренные пунктом 5 статьи 39.22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) (цена обмениваемых участков является неравнозначной).
Также судом первой инстанции установлено, что земельные участки № и 849 поставлены на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ, право собственности Клименко Н.А. на земельные участки зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ. Земельные участки образованы в результате раздела земельного участка с кадастровым номером №. Указанные сведения содержатся в представленных в материалы дела выписках из ЕГРН.
При новом рассмотрении дела судом также установлены обстоятельства, связанные с разработкой и утверждением проекта планировки и межевания территории в отношении земельных участков № и 849.
Так, постановлением администрация города Батайска Ростовской области от ДД.ММ.ГГГГ № Клименко Н.А. разрешено произвести подготовку документации по планировке территории в части выполнения проекта планировки и проекта межевания земельного участка с кадастровым номером № по адресу: <адрес>, относящегося к территориальной зоне Ж3 «Зона застройки среднеэтажными и многоэтажными жилыми домами от 4 этажей» (далее – земельный участок №).
Постановлением администрация города Батайска Ростовской области
от ДД.ММ.ГГГГ № определено провести ДД.ММ.ГГГГ публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории земельного участка №.
ДД.ММ.ГГГГ состоялись публичные слушания, по результатам которых было подготовлено заключение о результатах публичных слушаний от ДД.ММ.ГГГГ, в котором комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования «Город Батайск» рекомендовано главе администрации города Батайска издать постановление об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории земельного участка № 484.
Постановлением администрация города Батайска Ростовской области от ДД.ММ.ГГГГ № с учетом указанных рекомендаций комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования «Город Батайск» дано указание утвердить основную часть выполнения проекта планировки и проекта межевания территории земельного участка №.
Постановлением администрация города Батайска Ростовской области № от ДД.ММ.ГГГГ Клименко Н.А. разрешено произвести разработку проекта внесения изменений в проект планировки и проекта межевания территории земельного участка №, утвержденного постановлением администрация города Батайска Ростовской области от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории земельного участка по <адрес>» (далее – Постановление №).
Постановлением администрация города Батайска Ростовской области от ДД.ММ.ГГГГ № решено провести общественные обсуждения по проекту внесения изменений в проект планировки и проект межевания территории земельного участка по <адрес>, утвержденный Постановлением №.
В период с 28 сентября по ДД.ММ.ГГГГ проведены общественные обсуждения по проекту внесения изменений в проект планировки и проект межевания территории земельного участка по <адрес>, утвержденный Постановлением №.
Согласно заключению о результатах общественных обсуждений от ДД.ММ.ГГГГ, комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования «Город Батайск» рекомендовано направить проект внесения изменений в проект планировки и проект межевания территории земельного участка по <адрес>, утвержденный Постановлением №.
Постановлением администрация города Батайска Ростовской области от ДД.ММ.ГГГГ № с учетом указанных рекомендаций комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования «Город Батайск» утверждена основная часть выполнения проекта внесения изменений в проект планировки и проект межевания территории земельного участка по <адрес>, утвержденный Постановлением №.
Таким образом, судом установлено, что проект планировки и проект межевания территории земельного участка по <адрес>, утвержденный Постановлением №, был разработан по инициативе Клименко Н.А. и предусматривает строительство многоквартирных домов с обеспечением их необходимой коммунальной, социальной и транспортной инфраструктурой.
Проектом межевания территории также предусмотрено формирование зоны социальной инфраструктуры с образованием в соответствии со статьей 11.4 ЗК РФ путем раздела земельного участка с кадастровым номером 61:46:0010501:783 площадью 22,0607 га, земельного участка площадью 0,4588 га и земельного участка площадью 0,7551 га с видом разрешенного использования – (3.5.1) дошкольное, начальное и среднее общее образование.
В рамках разработанного проекта предусмотрено развитие территории, где осуществляется строительство многоквартирных домов, численность населения – 7500 чел., общая площадь жилого фонда 300 000 кв. м, а также предполагается формирование земельных участков зон социальной инфраструктуры, зон транспортной инфраструктуры, зон коммунальной инфраструктуры и зон иного назначения.
В целях обеспечения территориальной доступности для населения объектов социальной инфраструктуры проектом предусмотрено строительство объектов капитального строительства, предназначенных для дошкольного образования (детские ясли, детские сады) на 130 мест и на 210 мест.
В частности, на первом этапе планируемого развития территории предполагалось строительство детского сада на 210 мест. На втором этапе планируемого развития территории предполагалось строительство детского сада на 130 мест.
Таким образом, необходимость формирования зоны социальной инфраструктуры, включающей спорные земельные участки для строительства детских садов, была обусловлена необходимостью обеспечить административному истцу возможность строительства многоквартирных домов с численностью населения 7500 человек для получения соответствующей прибыли.
Земельные участки № и 849 были сформированы в таком виде и с указанным разрешенным использование именно административным истцом и поставлены на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ.
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к выводу, что Клименко Н.А. являлась инициатором разработки проекта планировки территории и межевания территории в целях строительства многоквартирных домов и по собственной инициативе определила разрешенное использование формируемых земельных участков в целях соблюдения действовавших норм градостроительного проектирования для обеспечения возможности строительства многоквартирных домов на рассматриваемой территории.
Администрация города Батайска Ростовской области не занималась разработкой планировочной документации в отношении указанной территории, а административному истцу при приобретении земельного участка было известно о наличии у него права построить жилые дома и выполнить работы по обустройству территории только при условии строительства объектов социальной инфраструктуры.
Целью разработки проекта является определение общей организации жизни граждан, приобретающих жилье в многоквартирных домах на территории земельного по адресу: <адрес>, в отношении которого был разработан и утвержден проект планировки и проект межевания земельного участка.
Приобретение земельного участка для освоения территории в целях жилищного строительства, его последующее размежевание для целей реализации в рамках осуществляемой предпринимательской деятельности и невозможность реализации отдельных земельных участков, не свидетельствует о возникновении у органа местного самоуправления обязанности изъять либо обменять для муниципальных нужд земельный участок, находящийся в частной собственности только лишь потому, что собственник не может его использовать в коммерческих целях.
Назначение земельного участка предполагает не только застройку территории жилыми домами, но и предусматривает, в том числе, наличие зон улиц и дорог, зон объектов и коммуникаций инженерной инфраструктуры, социальной инфраструктуры, что не могло быть не известно административному истцу, который приобретал участок для целей его последующего коммерческого использования и при наличии разработанного по инициативе административного истца проекта планировки.
Между тем согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации комплексное развитие территорий представляет собой совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования населенных пунктов, муниципальных округов, городских округов.
Таким образом, комплексное освоение и развитие территорий направлено не только на жилищное строительство, но и на создание благоприятных условий проживания граждан.
Согласно письму администрации города Батайска Ростовской области от ДД.ММ.ГГГГ №.07/135ДД.ММ.ГГГГ – 2024 годы муниципальным образованием «Город Батайск» не планировалось строительство объектов дошкольного, начального и среднего общего образования на территории спорных земельных участков, находящихся в собственности Клименко Н.А.
Разрешая спор, руководствуясь положениями статей 39.3, 39.6, 39.21 ЗК РФ, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска, поскольку предусмотренные законом основания, обязывающие ответчика обменять принадлежащие административному истцу земельные участки № для государственных или муниципальных нужд, отсутствуют. Кроме того, суд не нашел доказательства невозможности использования спорных земельных участков в соответствии с видом их разрешенного использования, установленного по инициативе самого административного истца, которой было известно о составе приобретаемого имущества и его назначении.
Суд также не нашел оснований для исследования вопроса о рыночной стоимости и соразмерности стоимости предложенных Клименко Н.А. к обмену земельных участков, поскольку данное обстоятельство не имеет правового значения с учетом сделанных выводов относительно отсутствия правовых оснований для проведения обмена земельными участками.
Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, отклонив ссылки на заключение соглашения о мене земельных участков, поскольку соглашение заключено на основании решения Батайского городского суда Ростовской области от 24 августа 2023 года, которое впоследствии отменено апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 7 апреля 2025 года.
При этом отметил, что наличие договора пожертвования о безвозмездной передаче проектно-сметной документации на объект «Строительство детского сада по <адрес> в <адрес>», вопреки доводам заявителя, не свидетельствует о нуждаемости в земельном участке для муниципальных нужд.
Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований, которые являются верными, мотивированными, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, получившими оценку в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ.
В соответствии с положениями статьи 39.21 ЗК РФ (в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого решения), обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности, допускается при обмене:
1) земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности и изымаемый для государственных или муниципальных нужд;
2) земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, который находится в частной собственности и предназначен в соответствии с утвержденными проектом планировки территории и проектом межевания территории для размещения объекта социальной инфраструктуры (если размещение объекта социальной инфраструктуры необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования), объектов инженерной и транспортной инфраструктур или на котором расположены указанные объекты.
Статьей 39.22 ЗК РФ предусмотрены условия договора мены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности.
Совокупность вышеуказанных правовых норм указывает, что мена земельных участков в данном случае производится на основании соответствующего договора мены, заключаемого между собственником изымаемого земельного участка и органом публичной власти.
Согласно положениям статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена данным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Таким образом, понуждение к заключению договора является исключительным способом защиты права, применяемым в случае, когда существует обязанность заключить такой договор.
Между тем примененные судами в рамках административного дела положения ЗК РФ не предусматривают безусловной обязанности административного ответчика заключить договор мены земельных участков.
Как правильно отметили суды первой и апелляционной инстанций, в данном случае заключение договора мены является правом, а не обязанностью сторон рассматриваемых правоотношений, в связи с чем понуждение административного ответчика к заключению договора мены является нарушением императивного принципа свободы договора.
Таким образом, суды правильно сделали выводы об отсутствии оснований для признания оспариваемого решения незаконным и его отмене, поскольку административный ответчик реализовал свое право, отказав Клименко Н.А. в заключении договора мены.
Суды подробно установили обстоятельства приобретения земельного участка для освоения территории в целях жилищного строительства, его последующее размежевание для целей реализации в рамках осуществляемой предпринимательской деятельности и невозможность реализации отдельных земельных участков №, и правильно указали, что данные обстоятельства не могут повлечь возникновение у административного ответчика обязанности обменять для муниципальных нужд земельный участок, находящийся в частной собственности только лишь потому, что собственник не может его использовать в коммерческих целях.
Утверждение административного истца о необходимости исследования вопроса о рыночной стоимости и соразмерности стоимости предложенных Клименко Н.А. к обмену земельных участков является лишь субъективным мнением, поскольку положения КАС РФ, в частности, определяющие в целях создания условий для вынесения законного и обоснованного судебного решения порядок доказывания по административному делу, не могут ограничивать прерогативы суда по сбору, исследованию и оценке доказательств. А в данном случае исследование названного вопроса никак не влияет на выводы суда об отсутствии у административного ответчика обязанности на заключение договора мены.
Несогласие стороны с приведенной судом оценкой не свидетельствует о таком нарушении или неправильном применении судом норм права, которое привело к принятию неверного судебного акта.
При этом решение вопроса исследования и оценки доказательств в силу статей 178, 308 и 310 КАС РФ отнесено к исключительной компетенции судов первой и апелляционной инстанций. Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.
Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.
Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.
Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
решение Батайского городского суда Ростовской области от 26 сентября 2025 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 19 января 2026 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Клименко Н.А. по доверенности Букреева Р.В. – без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 – 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 10 июня 2026 года.
Председательствующий Э.К. Мальманова
Судьи О.В. Маслов
О.А. Шидакова