ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
дело № 88а-12543/2026
№ дела в суде 1-й инстанции 2а-161/2025
УИД 91OS0000-01-2025-000243-77
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Краснодар 11 июня 2026 года
Резолютивная часть кассационного определения объявлена 11 июня 2026 года.
Мотивированное кассационное определение изготовлено 25 июня 2026 года.
Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Поляковой Е.А.,
судей Мурастовой Е.А., Сергеева С.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Обуховой Н.В., являющейся также представителем Соколовской Ю.Н., на решение Верховного Суда Республики Крым от 19 ноября 2025 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 февраля 2026 года по административному делу по административному исковому заявлению Обуховой Н.В., Соколовской Ю.Н., Сень-Пащенко Н.Л. об оспаривании нормативного правового акта.
Заслушав доклад судьи Мурастовой Е.А., пояснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия
установила:
решением 15 сессии Ялтинского городского совета первого созыва от ДД.ММ.ГГГГ № утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым. Нормативный правовой акт официально опубликован на официальном сайте городского округа Ялта ДД.ММ.ГГГГ.
ДД.ММ.ГГГГ на 6 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым третьего созыва принято решение № «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (в границах планируемого к размещению объекта регионального значения в области промышленности: «Создание промышленного объекта по производству вторичных строительных материалов с применением технологий рециклинга строительных отходов и складом» (номер на карте 10.22)) (далее – Решение от ДД.ММ.ГГГГ №). ДД.ММ.ГГГГ данное решение опубликовано (обнародовано) на официальной странице муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, на портале Правительства Республики Крым и в газете «Ялтинские вести» выпуск № (506) от ДД.ММ.ГГГГ.
Обухова Н.В., Сень-Пащенко Н.Л. и Соколовская Ю.Н. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать Решение от ДД.ММ.ГГГГ № недействующим с момента принятия.
Требования мотивированы тем, что оспариваемым решением утверждены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, предусматривающие строительство завода по переработке строительного мусора в черте города на землях бывших виноградников и в непосредственной близости от ТСН «Патриот» (огороднический кооператив), что создает угрозу нарушения прав административных истцов на благоприятную окружающую среду. Кроме того, истцы указали на несоответствие обжалуемого нормативного правового акта положениям генерального плана города, что противоречит градостроительному законодательству.
Решением Верховного Суда Республики Крым от 19 ноября 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 февраля 2026 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.
В кассационной жалобе административный истец Обухова Н.В., являющаяся также представителем Соколовской Ю.Н., просит отменить судебные постановления в связи с нарушением норм материального и процессуального права, направить дело на новое рассмотрение либо принять новое решение. В обоснование жалобы указано, что согласно актуальной на момент рассмотрения дела судом первой инстанции Схеме территориального планирования строительство промышленного объекта было признано нецелесообразным. Об указанном изменении представитель Совета Министров Республики Крым суду не сообщил, умышленно скрыв данный факт. Кроме того, полный текст постановления, которым ранее в Схему территориального планирования были внесены изменения (включено строительство спорного объекта), не был опубликован.
В представленных возражениях на кассационную жалобу представители административных ответчиков Совета министров Республики Крым по доверенности Казакова О.В., Министерства жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым по доверенности Алиев М.С., представитель заинтересованного лица ООО «Эколайн» по доверенности Коваль Т.К. просили оставить обжалуемые судебные постановления без изменения, находя их законными и обоснованными.
В судебном заседании административный истец Обухова Н.В., также представляющая на основании доверенности интересы Соколовской Ю.Н., поддержала доводы кассационной жалобы по изложенным в ней основаниям.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица ООО «Эколайн» по доверенности Коваль Т.К. возражала против удовлетворения кассационной жалобы.
В своем заключении старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюк А.И. полагал принятые по делу судебные постановления подлежащими отмене как незаконные и необоснованные.
Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились.
Информация о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы заблаговременно размещена на официальном сайте Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.
На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.
Заслушав явившихся лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, возражениях на нее, представленном отзыве на возражения, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Такого характера нарушения были допущены судами первой и апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела и принятии обжалуемых судебных постановлений.
Как установлено судами и усматривается из материалов дела, ДД.ММ.ГГГГ между Министерством имущественных и земельных отношений Республики Крым и ООО «Эколайн» заключен договор аренды земельного участка №, по условиям которого последнему во временное владение сроком на 10 лет предоставлен земельный участок с кадастровым номером № с целью использования - реализация инвестиционного проекта «Создание промышленного объекта по производству вторичных строительных материалов с применением технологий рециклинга отходов и складом».
Согласно сведениям ЕГРН названный земельный участок, площадью 71716 +/- 94 кв. м, расположен в границах муниципального образования г. Ялта, относится к категории земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: строительная промышленность, служебные гаражи, склад. Указанный земельный участок находится в собственности Республики Крым, образован из земельного участка с кадастровым номером №
Постановлением Совета министров Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ № утверждена Схема территориального планирования Республики Крым (далее также – СТП РК).
От ООО «Эколайн» поступило заявление от ДД.ММ.ГГГГ № с предложением о внесении изменений в СТП РК с целью установления возможности размещения объекта «Создание и развитие производственного комплекса».
Постановлением Совета министров Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ № внесены изменения в постановление Совета министров Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ №. В положении о территориальном планировании СТП РК и на карте планируемого размещения объектов регионального значения в области промышленности размещена информация об объекте регионального значения «Создание и развитие производственного комплекса», номер на карте 10.22.
ДД.ММ.ГГГГ Министерство жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым как уполномоченный исполнительный орган Республики Крым в рамках осуществления полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности в рамках реализации положений СТП РК, утвержденной постановлением Совета министров Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ № (в редакции постановления от ДД.ММ.ГГГГ №) с целью создания условий для размещения объекта регионального значения в области промышленности ««Создание и развитие производственного комплекса» (номер на карте 10.22) в адрес Главы муниципального образования городской округ Ялты - Председателя Ялтинского городского совета Республики Крым и Главы администрации города Ялты Республики Крым направило требование №.1 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.
В соответствии с обжалуемым Решением от ДД.ММ.ГГГГ № в Правила землепользования и застройки муниципального образования г. Ялта внесены следующие изменения: фрагмент карты территориальных зон Правил (в границах планируемого к размещению объекта регионального значения в области промышленности: «Создание промышленного объекта по производству вторичных строительных материалов с применением технологий рециклинга строительных отходов и складом» (номер на карте 10.22) изложен в новой редакции в соответствии с приложением № к решению; таблица в статье 61 Градостроительных регламентов Правил дополнена строкой 33 в соответствии с приложением № к решению; исключена строка 66 статьи 55 Градостроительных регламентов Правил.
В приложении № приведен фрагмент карты территориальных зон, из которого следует, что территория, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером №, отнесена к территориальной зоне T3-28-32. В приложении № приведена статья 61, согласно которой зона именуется «Иная зона Т3-28 (с целью размещения объектов регионального значения)».
Градостроительными регламентами в территориальной зоне T3-28-32 установлены виды разрешенного использования земельных участков: «12.0 Земельные участки (территории) общего пользования», «3.1 Коммунальное обслуживание», «6.6 Строительная промышленность»; все в качестве основных видов использования.
Как следует из имеющейся в материалах дела выкопировки из карты территориальных зон Правил землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером № до внесенных изменений Решением от ДД.ММ.ГГГГ № находился в пределах территориальной зоны ТЗ-19-120 «Зона сельскохозяйственного использования».
Судами установлено, что административные истцы, проживая на территории муниципального округа г. Ялта, связывают право на обращение в суд с нарушением своего права на благоприятную окружающую среду, поскольку оспариваемые изменения в Правила землепользования и застройки предусматривают строительство завода по переработке строительного мусора в черте города, указывая при этом в качестве обоснования своих требований на несоответствие установленной территориальной зоны положениям Генерального плана.
В соответствии с Генеральным планом муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утвержденным решением 75 сессии первого созыва Ялтинского городского совета Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ №, вышеуказанный земельный участок расположен в границах функциональной зоны сельскохозяйственного использования.
Разрешая заявленные административные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с выводами которого согласился Третий апелляционный суд общей юрисдикции, руководствуясь положениями статей 8, 9, 14, 30, 31-34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), пришел к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом с соблюдением установленных законом требований, предъявляемых к его форме и виду, процедура его принятия соблюдена, в том числе с учетом положений части 3.2 статьи 33 ГрК РФ, в силу которых глава муниципального образования обеспечивает внесение изменений в правила землепользования и застройки в течение тридцати дней со дня получения соответствующего требования, указанного в части 3.1 статьи 33 ГрК РФ; решение опубликовано в установленном порядке и надлежащим образом доведено до всеобщего сведения. Суд отметил, что в отличие от предложений требования об изменениях, исходящие со стороны соответствующих органов, не могут быть проигнорированы или отклонены.
При этом суд указал, что оспариваемые изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, соответствуют СТП РК, постановление Совета министров Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ № об утверждении Схемы территориального планирования Республики Крым (в редакции постановления № от ДД.ММ.ГГГГ) является действующим, в установленном законом порядке в соответствующей части не оспорено и незаконным не признано.
Отклоняя доводы административных истцов о противоречии Правил землепользования и застройки Генеральному плану, суды указали, что в силу положений части 3.3 статьи 9 ГрК РФ СТП РК имеет большую юридическую силу, чем Генплан г. Ялты, в связи с чем последний не подлежит применению в части, противоречащей СТП РК.
Суд апелляционной инстанции дополнительно отметил, что процедура принятия СТП РК, утвержденной постановлением Совета министров Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ № (в редакции постановления от ДД.ММ.ГГГГ №), проверялась ранее (административное дело № 2а-76/2025) и предметом рассмотрения в настоящем деле не является, как и не являются таковыми доводы административных истцов о необоснованном включении объекта в СТП РК, отсутствии инвестиционного соглашения с ООО «Эколайн» на дату внесения изменений в Схему.
Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами судов первой и апелляционной инстанций в силу следующего.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, а в статье 6 - принципы, в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении. Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 вышеуказанного Кодекса, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пунктах 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.
Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Аналогичные требования распространяются на судебное постановление суда апелляционной инстанции.
Между тем обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не отвечают.
В соответствии с частями 1, 10, 11 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. К документам территориального планирования относятся схемы территориального планирования и генеральные планы.
Документы территориального планирования в соответствии с частью 2 статьи 9 ГрК РФ подразделяются на: 1) документы территориального планирования Российской Федерации; 2) документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации; 3) документы территориального планирования муниципальных образований.
Согласно части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.
Установлено также, что документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования субъекта Российской Федерации, со дня утверждения (часть 3.3 статьи 9 ГрК РФ).
При подготовке и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов регионального значения (часть 4.2 статьи 9 ГрК РФ).
В силу приведенных положений закона, как верно указали суды нижестоящих инстанций, СТП РК и отображенные в ней объекты, планируемые к реализации, имеют приоритет над документами территориального планирования муниципальных образований, в том числе Генеральным планом г. Ялты.
Между тем, в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу части 7 статьи 213 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (пункт 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).
В зависимости от того, соответствует оспариваемый нормативный правовой акт иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, или нет, суд принимает решение либо об удовлетворении заявленных требований (полностью или в части), либо об отказе в удовлетворении заявленных требований (часть 2 статьи 215 КАС РФ).
В пункте 38 указанного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 также разъяснено, что, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.
В нарушение приведенных требований процессуального закона и акта их толкования при рассмотрении настоящего административного дела судами нижестоящих инстанций не выяснен в полной мере вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Так, при принятии обжалуемых судебных актов суды руководствовались СТП РК в редакции постановления от ДД.ММ.ГГГГ №, констатируя, что данная редакция является действующей.
Между тем, как следует из открытых источников, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на Правовом портале исполнительных органов Республики Крым (www.rknpa.ru), на момент рассмотрения дела судом первой инстанции (ДД.ММ.ГГГГ) действовала редакция СТП РК с изменениями, внесенными постановлением Совета министров Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ №, которым, в частности, были внесены изменения в карты объектов регионального значения в области промышленности и в области утилизации, обезвреживания, размещения отходов производства и потребления (опубликовано на Правовом портале исполнительных органов Республики Крым ДД.ММ.ГГГГ).
Вместе с тем, суды первой и апелляционной инстанций, приходя к выводу о том, что оспариваемое решение на момент разрешения спора полностью соответствовало нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно СТП РК, не истребовали и не исследовали актуальную документацию по территориальному планированию.
В связи с этим заслуживают внимания и требуют дополнительной проверки доводы кассационной жалобы о том, что постановлением Совета министров Республики Крым от ДД.ММ.ГГГГ № размещение указанного выше промышленного объекта признано нецелесообразным, и он отсутствует на картографических материалах в ФГИС ТП.
При таких обстоятельствах судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что выводы судов об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска являются преждевременными, сделаны без исследования всех обстоятельств по делу.
С учетом изложенного, принимая во внимание необходимость соблюдения разумных сроков судопроизводства (статья 10 КАС РФ), судебная коллегия в силу части 2 статьи 328 КАС РФ полагает апелляционное определение подлежащим отмене с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение, поскольку суд апелляционной инстанции не осуществил возложенные на него законом (статья 308 КАС РФ) полномочия по повторному рассмотрению дела, предполагающие проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию вне зависимости от доводов апелляционных жалобы, представления и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, а суд кассационной инстанции в силу ограничений, установленных частью 3 статьи 329 КАС РФ, правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.
При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное, установить все юридически значимые для рассмотрения данного дела обстоятельства, дать надлежащую оценку доводам участвующих в деле лиц и доказательствам в их совокупности и взаимосвязи, по результатам чего разрешить заявленные требования, приняв законное и обоснованное решение, с соблюдением норм процессуального права.
Предусмотренных статьей 200 КАС РФ оснований для вынесения частного определения, о чем ставит вопрос податель кассационной жалобы, по делу не установлено.
Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 февраля 2026 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Председательствующий
Судьи