ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

номер дела суда 1-й инстанции № 2а-5070/2024

УИД 34RS0008-01-2024-009854-43

8а-24907/2025 (88а-26086/2025)

К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

12 ноября 2025 года г. Краснодар

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Новиковой И.В.,    

судей: Мальмановой Э.К., Иванова А.Е.,

рассмотрел в открытом судебном заседании поданное в суд первой инстанции 01 сентября 2025 года кассационное представление Волжского межрегионального природоохранного прокурора на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 26 февраля 2025 года по административному делу по административному исковому заявлению Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора к аАдминистрации Волгограда о признании недействующими разделов 3, 4 Порядка создания, изменения категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднения особо охраняемых природных территорий местного значения, утвержденного Постановлением администрации Волгограда от 05 октября 2020 года № 977.

Заслушав доклад судьи Новиковой И.В., представителя администрации Волгограда ФИО6 которая возражала против удовлетворения кассационного представления, заключение старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И. о незаконности обжалуемых судебных актов, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Волгограда, просил признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Разделы 3, 4 Порядка создания, изменения категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднения особо охраняемых природных территорий местного значения, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 5 октября 2020 года № 977 (далее – Порядок).

В обоснование требований Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор сослался на положения статей 2, 17, 18, пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, частей 3, 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункта 8 статьи 2 Федерального закона от 14 марта1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закона Волгоградской области от 07 декабря 2001 года № 641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» и указал на то, что в соответствии с положениями действующего законодательства к полномочиям органов местного самоуправления относятся только полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Полномочиями по изменению категории, режима, профиля, площади, границ и упразднения особо охраняемых природных территорий местного значения органы местного самоуправления не наделены.

По приведенным выше мотивам Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор полагал, что оспариваемые Разделы 3, 4 Порядка создания, изменения категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднения особо охраняемых природных территорий местного значения, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 5 октября 2020 года № 977, противоречат положениям действующего федерального законодательства и просил удовлетворить требования.

Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 18 ноября 2024 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 26 февраля 2025 года, в удовлетворении административных исковых требований Волгоградскому межрайонному природоохранному прокурору отказано.

В кассационном представлении и.о. Волжского межрегионального природоохранного прокурора просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 26 февраля 2025 года, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, считает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, неверно применены нормы материального права, изложенные в апелляционном определении выводы по делу не соответствуют обстоятельствам административного дела.

В возражениях на кассационное представление, поименованных отзывом, администрация Волгограда просит отказать в удовлетворении кассационного представления, оставить без изменения решение суда первой инстанции и апелляционное определение.

Определениями судьи от 19 сентября 2025 года кассационное представление с административным делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО8. поддержал доводы кассационного представления, просил удовлетворить кассационное представление, дал заключение о незаконности обжалуемого судебного акта.

Представитель администрации Волгограда ФИО7. по доверенности от 18 июля 2024 года сроком на три года, поддержала доводы возражений на кассационное представление, просила принятые по делу судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставить без изменения, в удовлетворении кассационного представления отказать.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав доклад, объяснения явившихся в судебное заседание лиц, обсудив доводы кассационного представления и возражений, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационной жалобы (часть 2 статьи 329 КАС РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По приведенным ниже мотивам судебная коллегия считает, что в данном деле имеются предусмотренные положениями части 2 статьи 328 КАС РФ основания для отмены апелляционного определения.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Принимая решение по делу и отказывая Волгоградскому межрайонному природоохранному прокурору в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что постановление администрации Волгограда от 5 октября 2020 года № 977 принято в пределах компетенции администрации Волгограда, с соблюдением установленного порядка, оспариваемые положения разделов 3 и 4 Порядка создания, изменения категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднения особо охраняемых природных территорий местного значения, не противоречат требованиям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав неопределенного круга лиц, государственных интересов Российской Федерации.

В обоснование выводов по делу суд первой инстанции сослался на положения части 5 статьи 38 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», приказ Минприроды России от 19 марта 2012 года № 69, которым утвержден Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, и исходил из того, что перечень органов, уполномоченных на осуществление правового регулирования по вопросам, связанным с созданием, изменением категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны и упразднения особо охраняемых природных территорий, не ограничивается органами государственной власти Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления городского округа в пределах своей компетенции вправе осуществлять нормативное регулирование по таким вопросам в части особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, расположенных в границах соответствующего субъекта либо муниципального образования.

Проверяя законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, указав на их соответствие установленным по административному делу обстоятельствам и на правильное применение судом первой инстанции норм материального права к возникшим правоотношениям.

Между тем указанные выводы суда апелляционной инстанции являются преждевременными, приняты без установления по делу юридически значимых обстоятельств, указанных в части 8 статьи 213 КАС РФ.

Так, порядок подготовки проектов правовых актов администрации Волгограда, главы Волгограда определен Положением о подготовке проектов правовых актов администрации Волгограда, главы Волгограда, утвержденным Постановлением администрации Волгограда от 03 апреля 2018 года № 397 (далее – Положение).

В соответствии с пунктом 5 указанного выше Положения к проекту правового акта прилагаются материалы о согласовании (бланк согласования с указанием всех лиц, участвовавших в согласовании проекта правового акта, письма, протоколы), пояснительная записка, заключение Контрольно-счетной палаты Волгограда по результатам экспертизы проекта правового акта (в случаях, установленных законодательством Российской Федерации), экспертное заключение об оценке регулирующего воздействия (при необходимости), акты прокурорского реагирования, заявления, ходатайства, представления, справки, а также иные документы, обосновывающие принятие проекта правового акта.

Проект правового акта подлежит согласованию со всеми должностными лицами администрации Волгограда, структурными подразделениями администрации Волгограда и организациями, права и обязанности которых регулируются проектом правового акта (пункт 9 Правил).

Между тем, в материалах данного дела отсутствуют указанные в пунктах 5, 9 Правил документы, наличие указанных документов при принятии оспариваемого Порядка, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 5 октября 2020 года № 977, судами не устанавливалось.В соответствии с положениями подпункта 6 пункта 1 статьи 7 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 года № 20/362, постановления и распоряжения администрации Волгограда относятся к муниципальным правовым актам Волгограда.

Муниципальные нормативные правовые акты Волгограда, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, муниципальные нормативные правовые акты Волгограда, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование Волгоград, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального обнародования (пункт 3 статьи 7 Устава города-героя Волгограда).

В данном деле судом апелляционной инстанции установлен факт опубликования оспариваемого в части Порядка, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 5 октября 2020 года № 977, в издании «Городские вести. Царицын-Сталинград-Волгоград» № 110 от 06 октября 2020 года, между тем в тексте судебного акта отсутствует ссылка на правовой акт, регламентирующий процедуру опубликования муниципальных правовых актов Волгограда, на соответствие которому судом апелляционной инстанции проверено соблюдение администрацией Волгограда процедуры опубликования оспариваемого в части Порядка. Правовой акт, регламентирующий срок и процедуру опубликования муниципальных нормативных правовых актов Волгограда в материалах дела также отсутствует.

С учетом изложенного выводы суда апелляционной инстанции о соблюдении Администрацией Волгограда процедуры принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта являются преждевременными, поскольку не подтверждены ссылками на представленные в материалы дела доказательства, необходимые для установления судом юридически значимых обстоятельств, указанных в части 8 статьи 213 КАС РФ.

Кроме этого выводы суда апелляционной инстанции о соответствии постановления администрации Волгограда от 5 октября 2020 года № 977 в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, сделаны без учета разъяснений, изложенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (часть 4 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).

В соответствии с положениями пункта 8 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. В случае, если создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем пять процентов от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, решение о создании особо охраняемой природной территории орган местного самоуправления согласовывает с органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с: а) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; б) федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

В <адрес> отношения в сфере охраны и использования, в том числе создания, особо охраняемых природных территорий <адрес> регулируются <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ОД «Об особо охраняемых природных территориях <адрес>» (далее - <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ОД).

В соответствии с положениями абзаца 2 пункта 2 статьи 11 указанного выше <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ОД в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого в части муниципального нормативного правового акта, администрация <адрес> в пределах своей компетенции принимает решения о создании, изменении категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».

Между тем оспариваемые Разделы 3, 4 Порядка, утвержденного постановлением администрации Волгограда от ДД.ММ.ГГГГ №, регулирующие вопросы изменения категории, профиля, площади, границ установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования), упразднения охраняемых территорий не содержат ссылки на положения пункта 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», в том числе в случае изменения площади, границ установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования), охраняемых территорий при установлении частичного расположения особо охраняемой природной территории местного значения в границах иной особо охраняемой природной территории федерального и регионального значения.

Таким образом судом апелляционной инстанции не проведена проверка нормативно правового акта в оспариваемой части на его соответствие принципу правовой определенности.

По общему правилу, предусмотренному частью 3 статьи 311 КАС РФ при оставлении апелляционных жалобы, представления без удовлетворения суд обязан указать мотивы, по которым доводы апелляционных жалобы, представления отклоняются.

В данном случае в апелляционном определении не приведены мотивы, на основании которых суд апелляционной инстанции отклонил приведенные в апелляционном представлении доводы прокурора о том, что, определяя целью сохранения и восстановления особо охраняемых природных территорий, Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» не предусматривает возможности упразднения особо охраняемых природных территорий либо утраты ими своего правового статуса.

При этом положения части 5 статьи 38 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», приказ Минприроды России от 19 марта 2012 года № 69, которым утвержден Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, на которые суд первой инстанции сослался в обоснование выводов по данному делу, также не содержат норм, предусматривающих возможность упразднения особо охраняемых природных территорий.

Из положений пункта 1.1 Порядка, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 05 октября 2020 года № 977, также следует, что настоящий Порядок разработан в соответствии с требованиями Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закона Волгоградской области от 07 декабря 2001 года № 641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» и определяет в числе иных перечисленных процедуру упразднения особо охраняемых природных территорий местного значения.

При этом, как было указано выше, Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» не предусматривает положения об упразднении особо охраняемых природных территорий.

Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» имеет большую юридическую силу нежели Закон Волгоградской области от 07 декабря 2001 года № 641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области», который предусматривал основания и порядок упразднения особо охраняемой природной территории регионального значения.

Между тем, действующие на момент рассмотрения данного дела судами положения абзаца 2 пункта 2 статьи 11, абзаца 4 пункта 3 статьи 11, пункта 1 статьи 13, статьи 13.1 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 года № 641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» (в редакции от 10 января 2024 года) признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в какой допускается уменьшение общей площади и упразднение особо охраняемых природных территорий регионального значения (апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09 апреля 2025 года № 66а-223/2025).

Установленные частью 1 статьи 307 и частью 1 статьи 308 КАС РФ требования судом апелляционной инстанции при проверки законности и обоснованности решения суда первой инстанции выполнены не были, поскольку суд апелляционной инстанции все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного спора, не установил и не исследовал, в материалы дела отсутствуют доказательства, необходимые для установления судом юридически значимых обстоятельств, указанных в части 8 статьи 213 КАС РФ, проверка нормативно правового акта в оспариваемой части на его соответствие принципу правовой определенности, а также на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом апелляционной инстанции не проведена, допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм процессуального права являются существенными, они повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита публичных интересов, в связи с этим судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены обжалуемого апелляционного определения с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение в Волгоградский областной суд.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 26 февраля 2025 года отменить.

Административное дело № 2а-5070/2024 направить на новое апелляционное рассмотрение в Волгоградский областной суд в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий И.В. Новикова

Судьи: Э.К. Мальманова

А.Е. Иванов

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 ноября 2025 года.